長(cháng)期以來(lái)我國資本市場(chǎng)在制度設計中更多偏重于融資，對中小投資者權益保護重視不夠，形成了融資者強、投資者弱的失衡格局。在“資本多數決”原則下，“一股獨大”現象普遍存在，為侵占中小投資者權益提供了條件和機會(huì )
  因此，真正捍衛市場(chǎng)公平和平等的原則，就必須旗幟鮮明地保護中小投資者
  保護中小投資者的合法權益，不僅是資本市場(chǎng)健康運行的內在要求，也是維護社會(huì )公平正義的有效途徑。在我國資本市場(chǎng)發(fā)展歷程中，中小投資者發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。目前在滬深交易所開(kāi)戶(hù)的個(gè)人投資者近9000萬(wàn)人，其中50萬(wàn)元人民幣以下投資者完成的交易約占股票交易總量的60%。這是中國資本市場(chǎng)的一個(gè)顯著(zhù)特征，對資本市場(chǎng)內在質(zhì)量、運行效率和市場(chǎng)監管等都提出了許多新要求，迫切需要構建一系列有針對性的制度安排和政策措施。
  中小投資者權益保護已成為制約資本市場(chǎng)發(fā)展的突出問(wèn)題
  信息不對稱(chēng)、投資回報機制不健全、上市公司違法違規行為、維權渠道不暢等，都損害了中小投資者利益
  現行制度針對投資者權益保護的專(zhuān)門(mén)安排不足。由于歷史原因，長(cháng)期以來(lái)我國資本市場(chǎng)在制度設計中更多偏重于融資，對中小投資者權益保護重視不夠，有針對性的制度安排少，形成了融資者強、投資者弱的失衡格局。中小投資者保護制度規范原則籠統，可操作性缺乏，權利行使存在很多障礙，甚至形同虛設。部分上市公司及控股股東、實(shí)際控制人在公司重大決策中，不尊重中小投資者意見(jiàn)，不重視他們的利益和合理訴求。在“資本多數決”原則下，“一股獨大”現象普遍存在，為侵占中小投資者權益提供了條件和機會(huì )，導致“隧洞效應”，大股東通過(guò)各種各樣的“地下隧道”，把眾多中小投資者的利益占為己有。因此，真正捍衛市場(chǎng)公平和平等的原則，就必須旗幟鮮明地保護中小投資者。保護中小投資者就是保護資本市場(chǎng)，保護中小投資者就是保護全體投資者。
  信息不對稱(chēng)嚴重侵害中小投資者權利和利益。資本市場(chǎng)是基于信息定價(jià)的交易市場(chǎng)。讓中小投資者充分享有知情權，公平獲得應當公開(kāi)的全部信息，是維護其合法權益的基本前提。由于證券發(fā)行人及其控股股東、實(shí)際控制人是證券信息的產(chǎn)生者和控制者，處于信息占有的絕對優(yōu)勢地位；證券經(jīng)營(yíng)機構及其他中介服務(wù)機構處于近距離獲取信息的相對優(yōu)勢地位；廣大中小投資者則處于最外圍的劣勢地位，加上知識、經(jīng)驗和專(zhuān)業(yè)能力的缺乏，難以及時(shí)獲取真實(shí)準確的信息。這種信息不對稱(chēng)的狀況，容易產(chǎn)生代理人誠信問(wèn)題，誤導中小投資者。  
  投資回報機制不健全致使長(cháng)期投資理念難以形成。在我國無(wú)風(fēng)險資金收益率偏高的情況下，資本市場(chǎng)投資回報整體較低。據統計，2001至2011年，我國上市公司現金分紅占凈利潤的比例為25.3%，而境外成熟市場(chǎng)通常在40%左右。2006年以來(lái)，上市公司平均年化股息率只有1%左右。同時(shí)，上市公司回報方式單一，有的甚至存在利用現金分紅套現。由于投資回報機制不健全，投資者難以形成穩定回報預期，炒新、炒小、炒差等投機行為盛行，快進(jìn)快出現象普遍，這也是中小投資者虧損的重要原因。
  違法違規行為直接侵害中小投資者切身利益。中小投資者缺乏風(fēng)險識別和防范能力，更容易成為各種違法違規行為的侵害對象。上市公司信息披露違法行為，導致中小投資者因做出錯誤投資決策而遭受損失。內幕交易違法行為使得進(jìn)行反向操作的投資者可能因股價(jià)波動(dòng)而造成損失。市場(chǎng)操縱者利用資金、持股、信息優(yōu)勢等手段操縱交易價(jià)格或交易量，使得很多不明真相的中小投資者被誤導參與相關(guān)交易，權益受到侵害。
  維權渠道不便于中小投資者有效尋求法律救濟。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體投訴處理責任不明確，資本市場(chǎng)多元化糾紛解決機制不健全，證券糾紛專(zhuān)業(yè)調解剛剛起步，民事賠償訴訟制度有待完善，中小投資者起訴、舉證還存在諸多困難。投資者保護的組織體系不健全，許多中小投資者權利意識也不強。調查顯示，85%的中小投資者不知道有哪些權利、如何行權和維權，只有2%的中小投資者能夠讀懂上市公司披露的財務(wù)信息；近3年股東大會(huì )網(wǎng)絡(luò )投票股東平均參與率不到0.25%。
  全面構筑保護中小投資者合法權益的制度體系
  保障中小投資者知情權、健全上市公司股東投票和表決機制、建立多元化糾紛解決機制、完善中小投資者賠償制度
  增加頂層制度供給。及時(shí)調整、增加中小投資者權益保護的相關(guān)制度，進(jìn)一步明確中小投資者權利義務(wù)，完善經(jīng)濟賠償制度，強化中小投資者權益維護的法律責任。
  保障中小投資者知情權。信息披露是投資者了解上市公司的主要渠道，也是實(shí)現投融資功能的重要基礎。信息披露必須全面、準確、及時(shí)，并做到簡(jiǎn)明、易懂、實(shí)用。建立限售股股東減持計劃預披露制度，有關(guān)股東在披露之前不得轉讓股票。加強對上市公司信息披露的監管，強化相關(guān)市場(chǎng)主體的責任與義務(wù)。要系統研究中小投資者公平獲取信息的制度規范，健全信息披露違規問(wèn)責機制。
  健全上市公司股東投票和表決機制。股東投票方式、表決結果效力直接影響中小投資者行使參與權的積極性。要研究專(zhuān)門(mén)針對中小投資者行使參與權、具有中國特色的分類(lèi)表決機制。在股東大會(huì )審議再融資、利潤分配等可能影響中小投資者利益的重大事項時(shí)，要重視中小投資者的話(huà)語(yǔ)權。探索建立完善征集投票制度，為中小投資者行使投票權提供便利。
  健全投資回報機制。要引導上市公司積極回報投資者。根據上市公司所在板塊、所處行業(yè)、上市年限、發(fā)展階段等情況，引導公司制定差異化的分紅政策，對持續、穩定現金分紅的公司，探索建立適當扶持的制度安排。建立多元化投資者回報體系，完善股份回購制度，引導上市公司承諾在股價(jià)低于凈資產(chǎn)情況下開(kāi)展股份回購。豐富分紅方式，探索上市公司進(jìn)行股利分配時(shí)由股東自行決定選擇新股或現金，盡快推出優(yōu)先股制度。
  健全投資者適當性制度。投資者適當性管理是對中小投資者實(shí)施保護的有效措施，也是境內外市場(chǎng)普遍采用的一種制度安排。目前我國的創(chuàng )業(yè)板、“三板”、股指期貨、融資融券業(yè)務(wù)實(shí)施了投資者適當性制度，但制度層級較低、約束力不強。要根據投資目標、資產(chǎn)金額、投資經(jīng)驗、財務(wù)狀況、風(fēng)險偏好以及誠信記錄等因素，明確中小投資者與其他投資者的分類(lèi)標準。要落實(shí)產(chǎn)品風(fēng)險分級制度，充分披露可能影響其權益的各類(lèi)信息，建立銷(xiāo)售人員執業(yè)規范和問(wèn)責機制，將適當的產(chǎn)品或服務(wù)提供給適當的投資者。
  豐富投資渠道和產(chǎn)品。資本市場(chǎng)相關(guān)各方都要樹(shù)立為中小投資者服務(wù)的意識。發(fā)展服務(wù)于中小投資者的專(zhuān)業(yè)化中介機構。鼓勵創(chuàng )新開(kāi)發(fā)適合中小投資者的低風(fēng)險、有相對穩定回報的產(chǎn)品。以保護中小投資者為核心，試行大眾理財產(chǎn)品管理費率與產(chǎn)品回報掛鉤的機制。
  建立多元化糾紛解決機制。要進(jìn)一步明確市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體投訴處理首要責任，完善投訴處理機制，依法公開(kāi)處理流程和辦理情況。支持中小投資者與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體協(xié)商解決爭議。推廣專(zhuān)業(yè)化糾紛調解和仲裁，為中小投資者提供免費的糾紛調解服務(wù)。增強調解的法律約束力，建立完善調解與仲裁、訴訟的對接機制。探索有助于中小投資者依法訴訟的相關(guān)制度安排，拓寬維權渠道。
  完善中小投資者賠償制度。建立先行賠償制度，督促違法責任主體主動(dòng)賠償中小投資者。引導市場(chǎng)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體建立自主性投資者救濟機制，設立專(zhuān)項風(fēng)險準備金，拓寬賠償資金來(lái)源，方便中小投資者充分、及時(shí)、便捷地獲得賠償。建立上市公司退市風(fēng)險管理和補償制度，減少中小投資者可能造成的損失。
  強化中小投資者教育。要明確監管部門(mén)、自律組織、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體等各方的職責，發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò )的作用，增強中小投資者的權利意識和風(fēng)險防范意識。中小投資者也要主動(dòng)掌握投資知識和相關(guān)技能，樹(shù)立理性投資意識，不盲目跟風(fēng)、頻繁炒作，提高自我保護能力。
  將保護中小投資者合法權益貫穿監管工作始終
  堅決查處欺詐發(fā)行、違法披露、內幕交易、操縱市場(chǎng)、老鼠倉等違法行為，提高違法違規成本
  證券期貨監管工作肩負著(zhù)保護中小投資者的使命和職責，面對新形勢、新要求，要從根本上轉變觀(guān)念，統一認識，把維護中小投資者合法權益貫穿監管工作始終。及時(shí)完善監管制度，嚴格執行法律法規。全面加強監管協(xié)作，形成保護工作合力。完善與中小投資者的溝通機制，及時(shí)對中小投資者訴求做出回應。堅決查處欺詐發(fā)行、違法披露、內幕交易、操縱市場(chǎng)、老鼠倉等嚴重損害中小投資者利益的違法行為，提高違法違規成本。加強行政執法與刑事執法的有效銜接，提高證券期貨犯罪案件查處效率。建立違法案件舉報獎勵制度，暢通舉報渠道，完善舉報查詢(xún)、保密措施，有效保護舉報人。健全考核制度，把維護中小投資者合法權益的職責履行情況作為衡量監管工作成效的重要依據。大力開(kāi)展監管執法宣傳，建立守信受益、失信懲戒機制，強化市場(chǎng)主體誠信守法意識。
  中小投資者權益保護是涉及全社會(huì )的系統工程，要加強與各地方、各部門(mén)的配合與合作，建立常態(tài)化聯(lián)系溝通機制，努力搭建“法律保護、監管保護、自律保護、市場(chǎng)保護、自我保護”的保護體系，推動(dòng)各方力量共同參與，形成合力。建立覆蓋全市場(chǎng)誠信記錄的數據庫，實(shí)現部際信息共享。上市公司、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機構要遵守維護中小投資者權益的各項制度，倡導誠信經(jīng)營(yíng)和股權文化。建立中小投資者權益保障評價(jià)機制，充分發(fā)揮社會(huì )監督作用，在全社會(huì )形成保護中小投資者的良好氛圍，使中小投資者享受到資本市場(chǎng)改革發(fā)展的紅利，讓資本市場(chǎng)助力實(shí)現“中國夢(mèng)”。
  （作者為中國證監會(huì )主席） 

  《 人民日報 》（ 2013年10月16日 10 版）